“塔尖”城市格局，變了

每經記者 楊棄非    每經編輯 劉艷美

圖片來源：攝圖網_501657787

近日，南京、廣州、深圳、成都等多個城市面向2035年的國土空間總體規劃相繼獲批。這是“多規合一”改革以來，我國城市歷史上首次發布國土空間總規。

加上更早獲批的北京、上海城市總規和重慶、天津國土空間總規，迄今為止，已有8座城市新一輪總規揭開面紗。

此輪“多規合一”改革可追溯至2018年。這一年，自然資源部正式掛牌，著手建立統一的空間規劃體系，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等融合為統一的國土空間規劃。

某種意義上說，這一輪總規不僅承載了國家對城市的具體定位，也指明了城市未來15年的發展路徑，由此格外受外界關注。

尤為值得注意的是，上述8座城市均為超大、特大城市，在我國城市格局中具有較強的代表性。隨著新版總規落地，城市將迎來怎樣的發展？誰又將登上“塔尖”？

“中心城市”落子

在此輪國土空間規劃改革之前，不少城市都曾進行過此輪城市總規的修編工作。與此前公示的城市總規征求意見稿相比，國土空間規劃中出現了一些頗為明顯的變化。一個備受關注的內容是，國土空間規劃對城市的定位中不見“國家中心城市”的說法，取而代之的是各個層級的“中心城市”。

在先一步獲批的城市總體規劃中，北京和上海兩市的定位明顯更高。其中，北京是“中華人民共和國的首都，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”；而上海則是“我國的直轄市之一，長江三角洲世界級城市群的核心城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市，國家歷史文化名城”。

簡而言之，一個更強調首都功能，一個更強調“國際大都市”屬性，均位列我國城市版圖的第一梯隊。

而縱觀余下6座城市的國土空間規劃，5座城市性質涉及“中心城市”。

資料來源：根據國務院批復信息整理

其中，“我國重要的中心城市”定位被賦予重慶、天津和廣州，與另兩座直轄市相比，廣州獲此定位無疑更顯特殊。值得注意的是，在廣州的目標愿景中還提到，到2050年，將全面建成具有經典魅力和時代活力的中心型世界城市。

對于獲批“中心城市”的價值，此前中規院原院長李曉江對廣州的解讀可作為參考。從20世紀80年代起的三版總規中，廣州的城市定位經歷了從“廣東省政治、經濟、文化中心”“華南地區中心城市”到“我國重要的中心城市”的三次升級，李曉江認為，這是國家對廣州的一種肯定和認可，同時也是對其未來發揮中心輻射帶動作用的期許。

與之相比，南京和成都分別為東、西部地區重要的中心城市，深圳的定位中則無相關表述。

深圳的城市性質為經濟特區、國家創新型城市、現代海洋城市和國際性綜合交通樞紐城市。前三個性質均為其在8座城市中所獨有，對“特區”、創新的強調溢于言表。在核心功能定位中，除與廣州相同的三項之外，“對外開放門戶”為深圳特有，展現出國家對其發揮全球影響力的期望。

南京和成都兩市更為類似。在城市性質上，兩市不僅均為地區重要的中心城市，還同樣包含了省會、國家歷史文化名城和國際性綜合交通樞紐城市三項。更細節的差異體現在功能定位上：成都被賦予“西部經濟中心”和“西部對外交往中心”的功能，南京則更強調“東部產業創新中心”“東部現代服務業中心”和“區域性航運物流中心”。

中心城區“擴容”

對于這些“中心城市”而言，另一個受到廣泛關注的話題來自市區擴容。

2022年，政府工作報告提出“嚴控撤縣建市設區”，曾引發外界關于大城市擴容“夢碎”的討論。一種代表性觀點認為，超大城市以撤縣設區實現中心城區軟性擴容的路徑可能面臨困難。

中心城區是否還能繼續“擴大”？從8市國土空間總規來看，除北京“有序疏解非首都功能”外，中心城區擴容已然成為共同發力的方向。

一直以來，空間不足都被視為深圳產業經濟發展的突出問題。據深圳規自局副局長高爾劍稱，立足超高密度、超大流量、超大城市存量發展的實際，深圳在規劃中提出促進都市核心圈擴容提質，布局差異化發展的12個城市功能中心和12個城市功能節點，形成均衡發展、特色鮮明的“一核多心網絡化”城市空間格局。

深圳城市空間結構規劃圖 圖片來源：深圳市規劃和自然資源局

具體而言，2010版“總規”曾確定深圳中心城區包括福田、羅湖、南山3個行政區，在此基礎上，深圳將寶安、龍華、龍崗部分街道以及前海擴區后的范圍整體納入，形成都市核心區，以承載粵港澳大灣區金融商貿、科技創新、文化教育、國際交往等核心引擎功能。

與之類似的是重慶。自2020年將主城區從原來9區擴展至21區、將渝西12區作為主城新區后，此次規劃進一步將墊江縣納入主城都市區，擴容至22個區縣。有分析認為，與此前不同，此次為主城都市區增加了唯一的縣，將推動城鄉融合發展的突破，推動重慶整體城市化水平和空間范圍得到進一步提升。

重慶市域城鎮布局規劃圖 圖片來源：重慶市規劃和自然資源局

而在城市“多中心”發展趨勢下，不少城市選擇從過去的“單中心”結構中裂變出更多中心。

比如，南京提出將江南主城和江北新主城共同納入中心城區范圍，作為南京提升能級、提高綜合服務能力的核心承載區。江北新主城按照不低于江南主城的城市規劃建設標準與公共服務配套標準，建設產城融合的現代化新主城。由此，南京實現擁江發展，從“秦淮河時代”進一步走向“揚子江時代”。

成都則提出“雙核、一區、雙軸、多點”的空間結構，作為“雙核”的老城中心和天府新中心，加上作為“一區”的中央活力區均被定位為城市中心。此外，成都還推動市域空間結構從“兩山夾一城”向“一山連兩翼”轉變，以龍泉山森林公園為“一心”，西翼被定位為中心城區，東翼是東部新區，意在打造成都的“新興極核”。

成都市域國土空間總體格局規劃圖 圖片來源：成都市規劃和自然資源局

而在“中心城市”引領下，更多城市也有望進一步跟進。

就在三天前，福建出臺《關于以縣域為重點統籌推進城鄉融合發展的意見》，提出支持福州、廈門、泉州中心城區擴容提級，其中泉州、廈門均為“小馬拉大車”的代表，將有望打破城區發展水平不足的瓶頸。

都市圈迎“新局”

而在“內部擴容”的基礎上，以都市圈為載體進行向外擴容、推動“中心城市”從虹吸走向資源和功能的外溢，則是另一個突出的發展方向。

上海無疑從總規層面打響了都市圈建設的第一槍。早在2017年獲批的上海城市總規中，“構建上海大都市圈”的謀劃就見諸筆端。經過多輪擴容，直到今年，一個由14座城市共建的“超大”都市圈輪廓正浮出水面。

圖片來源：《上海市城市總體規劃 （2017-2035年）》

目前，都市圈已成為新型城鎮化建設的重點內容。今年7月印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》再次明確，將在5年內“培育形成一批輻射帶動力強的現代化都市圈”。而就8座城市來看，除北京、天津兩市外，其余城市總規中均對都市圈發展進行了相應部署。

更進一步的問題是，如何高質量推進都市圈發展？總規也展現出了一些共性探索方式。

一個趨勢是，毗鄰地區正成為都市圈發展的重要載體。比如，深圳提出，將強化深莞穗、深莞惠河、深惠汕、珠江西岸城市協同發展軸的空間骨架作用，并依次圈定了4個協同發展區。

深圳都市圈協同發展示意圖 圖片來源：深圳市規劃和自然資源局

南京更是圍繞城市邊緣圈定了十余個城鎮和郊野組團跨界地區，為推動城市圈協同發展劃定具體的地域承載。

區域發展協同（南京都市圈一體化發展）示意圖 圖片來源：南京市規劃和自然資源局

南京大學建筑與城市規劃學院副院長羅小龍曾基于南京對“大都市跨界邊緣城市”展開研究。據他分析，與美國后郊區化過程類似，中國大城市的外圍和邊緣也出現了新的城市。它們曾經可能是中心城市要素擴散下的工業村鎮，逐漸演化為功能區，并最終形成新市鎮。

此時，伴隨城市新城綜合開發和城鎮體系布局的完善，主城區的居住功能向大都市區外圍擴散，邊緣城市就能形成居住和就業增長的熱點地區。在此基礎上，下一步將是跨界邊緣城市與中心城市在公共服務管理、公共交通系統建設和經濟發展等方面的融合。

而對于新的毗鄰地區而言，制造業被普遍寄望于充當“融合劑”的作用。

其中，重慶提出，以都市圈為核心、城鎮組群為支撐、開發區為依托，圍繞智能（網聯）新能源汽車、新一代電子信息制造業、先進材料三大主導產業集群，智能裝備及智能制造、食品及農產品加工、軟件信息服務三大支柱產業集群等，形成研發在中心、制造在周邊、鏈式配套、梯度布局的區域產業空間。

成都則提到，將推動成都平原經濟區內圈同城化、全域一體化發展，打造龍泉山東側產業走廊，建設成德綿眉樂高新技術產業帶，共同打造全省高質量發展先行區。